Autori:

Dragoş Iamandoiu - Partner, KPMG Legal - Toncescu şi Asociaţii

Laurenţiu Neacşu - Managing Associate, KPMG Legal - Toncescu şi Asociaţii

Protejarea companiilor considerate strategice revine în centrul dezbaterii publice. Un proiect de lege aflat în acest moment în dezbaterea Senatului României („Propunere legislativă privind instituirea unor mecanisme pentru protejarea intereselor naţionale în domenii strategice ale economiei naţionale”, conform site-ului oficial), propune introducerea unui mecanism prin care statul român ar putea avea prioritate la cumpărarea unor participaţii şi active declarate de interes strategic. Din această perspectivă, impactul potenţial asupra pieţei de fuziuni şi achiziţii ar putea fi unul important.

La prima vedere, iniţiativa pare o extensie firească a preocupărilor tot mai mari legate de securitatea economică, energetică sau industrială. În realitate însă, proiectul aduce ceva diferit faţă de mecanismele existente: statul nu ar mai avea doar posibilitatea de a examina o investiţie, de a o condiţiona sau de a o bloca, ci ar putea deveni el însuşi cumpărătorul activului sau al companiei vizate.

Concret, dacă proprietarul intenţionează să înstrăineze (cu titlu oneros) participaţiile deţinute în cadrul unei societăţi sau active declarate „de interes strategic” statul ar avea, cu anumite excepţii, prioritate la cumpărare, la acelaşi preţ şi în aceleaşi condiţii cu oferta fermă primită de vânzător. Acesta este dreptul de preempţiune propus: posibilitatea statului de a deveni cumpărător în locul unui terţ, cu respectarea procedurii şi a condiţiilor suplimentare prevăzute de proiect.

De la controlul investiţiilor la rolul de cumpărător. În prezent, statul dispune deja de mecanismul de examinare a investiţiilor străine directe, care îi permite să analizeze, să condiţioneze sau să blocheze anumite investiţii (mecanismul FDI). Noul proiect merge şi mai departe. Iniţiatorii justifică această abordare prin necesitatea protejării unor capacităţi industriale şi economice esenţiale, în special în situaţiile în care operatori importanţi ajung în dificultate financiară sau în insolvenţă.

Cine/ce poate deveni „strategic”. Proiectul vizează un spectru larg de societăţi şi active din domeniile strategice ale economiei naţionale, între care industria naţională de apărare (în sensul Legii nr. 232/2016), energia, industria prelucrătoare (e.g., oţel, aluminiu, ciment), apărarea, IT&C, sectorul farmaceutic , pentru cercetarea, dezvoltarea, producţia, distribuţia şi fumizarea de medicamente, dispozitive medicale si substanţe active, industria extractivă, industria maritimă şi portuară, industria aeronautică, infrastructura de transport de interes naţional, infrastructura de alimentare cu apă şi industria alimentară pentru producţia, prelucrarea şi distribuţia alimentelor.

Totuşi, simpla activitate într-un astfel de domeniu nu este suficientă. Pe lângă relevanţa sectorului, trebuie demonstrat că întreruperea activităţii ar putea afecta securitatea economică, energetică, alimentară sau socială a statului şi că ar genera un dezechilibru la nivelul economiei naţionale. Declararea interesului strategic s-ar realiza prin hotărâre a Guvernului, pe baza unei analize prealabile.

Pentru această ultimă condiţie, este suficientă atingerea unuia dintre pragurile cantitative prevăzute de proiect: de exemplu, minim 10% din producţia, prelucrarea sau furnizarea naţională anuala a produsului sau serviciului principal într-un sector, minim 5000 sau o mie de angajaţi, în funcţie de domeniu, operatori ale căror servicii sunt utilizate de peste 200.000 de persoane în anumite sectoare ori active evaluate la peste 100 milioane de euro.

Coroborate cu spectrul amplu al sectoarelor considerate strategice, aceste criterii ar putea conduce la o aplicare extinsă a reglementării. Experienţa mecanismului FDI arată că incertitudinea privind încadrarea unei tranzacţii poate încuraja notificările de tip „preventiv”.

Aspecte de clarificat pentru aplicarea în tranzacţii. Din perspectiva pieţei de M&A, una dintre cele mai sensibile chestiuni este legată de momentul în care o companie sau un activ poate fi declarat de interes strategic.

În forma actuală, proiectul nu exclude posibilitatea ca această calificare să apară chiar în timpul unei tranzacţii aflate deja în desfăşurare. În plus, statutul nu se pierde automat atunci când condiţiile care au justificat acordarea sa nu mai există.

Această posibilă schimbare de statut poate deveni relevantă pentru investitori încă din faza iniţială a unei tranzacţii. Verificarea potenţialului statut strategic al unei companii ar putea deveni la fel de importantă precum analiza financiară sau juridică.

În plus, pentru societăţile nelistate, textul nu diferenţiază încă între preluarea controlului şi achiziţia unor participaţii minoritare şi nu clarifică efectele unei eventuale declarări a interesului strategic asupra tranzacţiilor aflate deja în desfăşurare. Există, de asemenea, incertitudini privind momentul în care o ofertă devine suficient de fermă pentru notificare sau criteriile pe care trebuie să le îndeplinească ofertantul a cărui ofertă stabileşte preţul şi condiţiile preempţiunii.

La rândul său, Consiliul Legislativ a avizat favorabil propunerea, solicitând însă clarificarea unor dispoziţii şi o mai bună echilibrare a restricţiilor impuse libertăţii economice. În acelaşi timp, Consiliul Fiscal a atras atenţia asupra lipsei unei evaluări bugetare a costurilor pe care statul le-ar putea suporta dacă va decide să îşi exercite noul drept.

Cum funcţionează preempţiunea. În cazul vânzării unui activ sau al unei participaţii considerate de interes strategic, statul ar beneficia de un drept de preempţiune şi ar putea cumpăra la acelaşi preţ şi în aceleaşi condiţii oferite de investitorul privat. Exercitarea acestui drept nu este însă automată, proiectul prevăzând şi condiţii suplimentare privind necesitatea şi proporţionalitatea intervenţiei statului.

Procedura propusă este una complexă şi poate prelungi semnificativ calendarul unei tranzacţii. Între notificări, analiza administraţiei şi decizia finală, întregul proces se poate apropia de şase luni, perioadă în care vânzătorul nu poate finaliza tranzacţia cu un terţ.

Mecanismul nu se limitează la vânzările obişnuite. El ar urma să funcţioneze şi în procedurile de insolvenţă sau executare silită.

Sunt însă prevăzute şi excepţii, inclusiv pentru reorganizările intragrup, fără schimbarea controlului final. Este important de menţionat că înstrăinările realizate cu încălcarea procedurii ar fi sancţionate cu nulitatea absolută.

Ce impact ar putea avea asupra investitorilor. Chiar şi în situaţia în care dreptul de preempţiune este rar exercitat, simpla sa existenţă poate influenţa comportamentul investitorilor. Un potenţial cumpărător suportă costuri semnificative înainte de semnarea unei tranzacţii: due diligence, consultanţă juridică şi financiară, finanţare, negocieri şi structurarea operaţiunii. Posibilitatea unei intervenţii ulterioare a statului în timpul tranzacţiei poate deveni un element de risc care se va putea reflecta inclusiv în evaluări şi în ofertele de preţ.

De asemenea, regula „acelaşi preţ, aceleaşi condiţii” ridică provocări practice într-o piaţă în care multe tranzacţii includ mecanisme complexe precum rollover-ul vânzătorului (reinvestirea unei părţi din preţ în structura rezultată din tranzacţie), contraprestaţii în acţiuni, earn-out-uri (plăţi suplimentare în funcţie de performanţele viitoare ale companiei) sau vânzări integrate/în bloc ale mai multor companii şi/sau active.

Proiectul prevede totuşi aplicarea legii întrăinărilor pentru care oferta fermă este primită după intrarea sa în vigoare; aceasta nu exclude însă incertitudinile privind tranzacţiile deja iniţiate.

Ce spune dreptul european. În analiza proiectului este relevantă şi hotărârea CJUE în cauza Xella Magyarország, care a vizat intervenţia statului într-o tranzacţie privind o societate considerată strategică.

Astfel, Curtea a reiterat că orice măsură care face o investiţie mai dificilă sau mai puţin atractivă poate reprezenta o restricţie a libertăţii de stabilire. De asemenea, a subliniat că motivele pur economice nu sunt suficiente pentru justificarea unor astfel de restricţii şi că acestea trebuie să răspundă unei ameninţări reale şi suficient de grave la adresa unui interes fundamental al societăţii. Totodată, orice intervenţie trebuie să respecte principiul proporţionalităţii şi să nu depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit.

Aceste principii vor deveni relevante şi pentru modul în care viitorul mecanism românesc va fi aplicat în practică.

O dezbatere despre echilibrul dintre securitate şi investiţii. Proiectul reflectă o tendinţă tot mai prezentă la nivel european: preocuparea statelor pentru protejarea unor active considerate esenţiale. În acelaşi timp, eficienţa unui asemenea mecanism va depinde de predictibilitatea şi claritatea regulilor, precum şi de corelarea sa cu instrumentele existente de examinare a investiţiilor. Pentru piaţa de M&A, miza nu este doar dacă statul trebuie să dispună de instrumente suplimentare pentru protejarea intereselor strategice. Ele trebuie să fie suficient de bine calibrate încât să nu afecteze atractivitatea investiţiilor şi funcţionarea normală a tranzacţiilor.  Proiectul se află în procedură de urgenţă la Senat, cu termen de adoptare tacită la 27 noiembrie 2026, Camera Deputaţilor fiind cameră decizională. Până la definitivarea cadrului normativ, potenţialul strategic al societăţilor şi activelor vizate şi implicaţiile sale asupra tranzacţiilor merită avute în vedere încă din etapa structurării acestora.